一张蓝图如何绘到底——新加坡概念规划发展脉络

原标题：一张蓝图如何绘到底——新加坡概念规划发展脉络

青盟小编

新加坡是一个值得我国大城市全面以及长期学习的榜样，尽管它是一个城市国家，我国的城市在许多制度层面无法完全照搬，并且它的气候条件也不是我国大多数城市所具备的，但它在城市治理方面的理念、程序、规范等等都可以给我国的城市治理提供借鉴。

古人说“治大国如烹小鲜”，反过来也可以说“治小城如做大餐”，无论是大国还是小城，对“美好生活环境”的追求是一致的。本文作者通过亲身在新加坡的考察和学习，系统总结和梳理了新加坡的规划体系和发展脉络，尤其对新加坡的“一张蓝图绘到底”感触颇深。

累加递进，微小的改变在时间面前都会汇成巨大的进步。技术贴通常是冰冷的，但坐在它面前的人心却是滚烫的，作者殷切希望“我们的祖国是花园”，就像“花园中的新加坡”一样。

文 | 魏钢

一、基本概况

1.1新加坡的二级规划体系

新加坡分工体制权责明晰，城市规划编制由市区重建局URA负责，通过战略性的概念规划（concept plan）和实施性的总体规划（master plan）形成二级规划体系，进而推进土地售卖及发展管制等，反映和落实各部门的用地需求。

其中，新加坡的概念规划近似我国的城市总体规划，确定长期规划目标，明确未来土地策略。而新加坡的总体规划则近似我国的控规，根据概念规划的宏观架构和策略为各地区做详细规划。

图1 新加坡与中国规划体系对比

1.2 概念规划基本情况

期限：具有综合性和长期策略性，规划期限为30-50年，每十年回顾及修编一次。

特点：从战略层面对新加坡空间发展的总体部署，是指导土地利用和公共建设的纲领。强调以人为本和可持续发展的理念，紧紧围绕衣、食、住、行、乐等民生问题而展开。

内容：包括制定城市长远发展的目标和原则，明确总体城市结构、空间布局和基础设施体系等宏观内容；从宏观和战略角度看待土地用途，平衡不同的土地需求；协调和指导公共建设，确定重大的公共开发计划，并为实施性规划提供依据。

编制：回顾评估工作由国家发展部领导下的概念图工作委员会负责协调，40多个政府部门分别对各领域提出研究报告。在此基础上，由URA领衔，与多个政府机构合作进行统一汇总修订编制。

图2 概念规划与总体规划对比——蔡厝港案例

二、发展脉络

新加坡较早引入概念规划理念，历程悠久，脉络清晰。新加坡于 1950 年代中期在英国的帮助下建立了以总体规划为核心的现代规划体系。1960 年代西欧结构规划兴起，在联合国协助下，新加坡引进结构规划的思想，创设概念规划，由此建立了概念规划和总体规划相结合的二级规划体系。到目前，共形成了1971版、1991版、2001版、2013版四版概念规划。

图3 1963年联合国专家Otto方案

2.1 1971版--起点型

高起点、高质量编制的1971 年版概念规划是建国后的起点型规划，城市城市建设总纲。其主要应对建国伊始面临的一系列问题，核心是拟定发展构架和满足最基本的住房和基础设施需求。

本版规划前瞻性的提出经济、社会、环境平衡发展的可持续发展理念，并提出花园城市和公共城市（公共住房与公共交通）的规划构想。

在此理念指导下进行了结构性的空间布局。考虑到水是关系岛国的战略资源，首先确定了严格保护的中央蓄水区( Central water catchment area) 作为中心绿肺，围绕中央蓄水区的是依托快速交通走廊连接的组团式新市镇( New towns) ，形成借鉴荷兰兰斯塔德的环形结构；

工业集中在西部裕廊工业区，国际机场位于东端，形成滨海东西向的发展带；中心区位于南海岸中部，形成城市中心。由此确立了“一环一带一心”的城市空间布局结构，被称为“环形城市”(Ring City)。这一布局结构确定了新加坡的发展“蓝图”，成为未来城市空间布局雏形。

图4 1971版概念规划

2.21991版--完善型

1980年代是西欧战略规划的衰落期，受此影响，新加坡没有如期进行正式修编。直到1991 年才编制第二版概念规划。这一时期，1971版规划得到有效实施，社会与经济出现转变，关注重心向提升生活品质，完善城市发展开始转移。

因而1991版以将新加坡建成卓越的热带城市为目标，并在1971版基础上，对城市中心体系进行分散设置和外围扩展。

在具体策略上，提出通过填海来拓展中央商务区，开始形成“滨海湾”概念雏形，并规划建设科技产业走廊；建设遍布全岛的道路与铁路网络；商业中心分散布置，增加裕廊、淡滨尼和兀兰三个区域级中心；提供多种类型住屋；建设绿色网络系统。

图5 1991版概念规划

2.32001版--竞争型

2001年编制的第三版概念规划重新调整城市发展目标，将东南亚中心城市定位提升至21世纪的世界级城市定位，希望进一步融入全球化经济圈。因而相比1991版规划，本次城市中心体系进行了缩回调整，以有利于集中发展中央商务区。

在具体策略上，实施新居旧址计划，进一步提高居住容积率；集中发展建设环球商务金融中心，提出白地概念；提供更多毗邻居家的工作岗位；建设覆盖更广泛的道路和轨道网路；开始重视地域文化，强调各地区的特色。

图6 2001版概念规划

2.4 2013版--质量型

2013版概念规划提出要维持高品质的生活环境的总目标。按照预测，2030年人口将达到650-690万，确保新加坡在经济和人口增长的同时，民众能够继续拥有高质量的生活环境。中心体系同时再次调整。

图7 2013版概念规划

在具体策略上，包括提供可负担的住屋；建设花园里的城市（A city in a garden），建设公园连道和环岛线路；进一步发展滨海湾，打造裕廊湖区作为第二中央商务区；增强交通网络，推动减少用车（car-lite）；搬迁整合码头和机场，腾出空间。

图8 2013版-绿地网络和轨道交通网络

三、借鉴启示

上述四版概念规划的主要内容及特点总结如下表所示。由此可以看到，各版规划均在之前版本的基础上，针对各阶段实际情况，提出具有战略高度的宏观发展目标方向、具有指导意义的发展框架和可操作的实施发展策略，既体现出时代性，又保持着延续性，并按照概念规划及各层次后续规划进行落实，真正做到了一张蓝图绘到底。

新加概念规划对应于我国总体规划，在我国规划改革的背景下，对我国具有一定的借鉴和启示意义。

图9 历版概念规划内容对比

3.1发展方向的前瞻性

新加坡历版概念规划在发展愿景制定上，都体现出一定的前瞻性。在1971版中超前提出在南海岸中部建设国际性经济、商业和旅游中心的设想，并超前预留了中央储水区和重大基础设施用地。

1991版提出“建设卓越热带城市”，强调综合和完善。2001版提出“建设世界级繁荣城市”，强调全球化的经济竞争力。2013版则提出“为所有新加坡人创造高品质生活环境”的具体目标，强调生活质量和宜居品质。

对我国总体规划来说，具有前瞻性和战略性地指引未来长期城市的发展目标和方向是其首要工作，后续工作都应围绕实现城市目标定位进行展开。

3.2 结构框架的延续性

新加坡历版概念规划的空间格局均以 1971 版确定的环状发展方案为基础，但在不同的发展目标指引下，其空间格局进行了相应的深化和调整。

1971版强调整体格局对生态资源的保护和组团开发，只规划了南部沿海中部的“单中心”；随着经济发展，1991版在延续强化城市中心的基础上，提出建设多个能容纳80 万人就业和居住的区域中心，形成“多中心”布局；

2001版则顺应提升国际竞争力的发展目标，“集中式”发展环球金融中心；2013版规划提出“分散式”商业中心布局，对于其他次级中心重新予以强化。

对于我国总体规划来说，同样应强调与各规划的延续性。其编制应对上版规划予以充分研究、分析和评估，在发展框架和重要布局上应既有延续，又有调整。

图10 历版概念规划中心体系变化

3.3 实施策略的针对性

具体实施策略上，各版概念规划体现出不同的侧重点和针对性。以作为重要国家战略的住房策略为例，1971版强调快速解决住房短缺问题，积极推动公共住屋；至1990年代，已经满足了基本住房需求， 1991 版策略核心是提升住房质量及多样化；

2001 版重点是提升在熟悉地方选择新居的可能性，增进社区认同；随着进一步发展，2013版强调“家”和“社区”及完善的配套，不再局限住房本身。对于我国总体规划来说，在有限时间和条件下，追求面面俱到的“大而全”不如针对重大问题进行问题导向的“手术式”规划和专题研究，例如住房、产业、交通、风貌、生态等问题。注重长远效益和整体效益，加强针对性和实施性。

图11 历版概念规划的住房策略变化

3.4城市设计的融入性

概念规划中均渗透着城市设计关注公共空间和场所建构的思想方法。1971版编制中就提出“必须把这个岛屿看作是一个包含着开放空间的城市综合体”，环形城市结构中已体现出城市设计思想，并要求对城市中心的开放空间不能仅仅采用法定控制，而要进一步制定详细的城市设计。

2001版中则开始重视地域文脉和风貌特色的塑造，并提出情感保留区等一系列行动。城市设计是提升城市品质，塑造城市特色风貌的有效工具。对于我国来说，应将城市设计的思想原则和工作方法有机融入总体规划等宏观层面的规划层次中，使其表述规划意图、确定空间结构、塑造特色风貌。

图12 2001版中特色地区划定

3.5 权责体系的明晰性

制度体系建设是规划有效实施的重要基础。新加坡的规划、建设和管理相互分离，避免了规划部门与专业部门之间规划不协调的问题和各自为政的局面。

市区重建局URA作为新加坡的土地规划主管机构，全面负责与空间利用有关的规划和管理，使城市建设能够始终按计划进行，坚持规划权威性，实现全市一盘棋的有效管控和实施。

对于我国来说，部门之间的空间规划往往存在矛盾和不一致，导致规划的刚性不足。应从体制层面，继续推进多规合一，使之真正落地以指导城市发展建设。

图13 新加坡政府架构和URA主要职责

四、结语

新加坡在建国后的短期内建设成极具吸引力的现代化城市，成为城市规划、建设和管理的典范。这一过程中，以概念规划为首的规划体系起到了重要作用，十年编制一次的概念规划得到了较为完整的执行和实施。

诚然我国和新加坡相比，存在着制度国情的差异，但作为他山之石，依然对我国城市有着借鉴意义。在城乡规划改革的要求下，应加强规划的严肃性、权威性和可实施性，真正将规划作为城市发展的战略、建设城市的纲领和管理城市的依据，实现一张蓝图绘到底。

图14 新加坡城市景观

注：文中图片来源自URA网站及作者整理

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作者 | 魏钢

中国城市规划设计研究院城市设计分院规划师

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